Правовое регулирование пользования недрами
При пользовании недрами необходимо учитывать их специфику, которая состоит в следующем:
получение физическим или юридическим лицом права пользования недрами еще не означает, что оно (лицо) достигнет поставленной цели. Эта особенность недропользования объективно обусловлена свойствами недр и определяет вероятностный (неопределенный) характер результатов работ по обнаружению ресурсов недр, процесс присвоения полезных свойств участков недр, например, добыча полезных ископаемых, сопровождается повышенным риском,
ресурсы недр и, в первую очередь, полезные ископаемые относятся к числу исчерпаемых и невозобновляемых, поскольку их использование сопровождается истощением запасов ресурсов.
Основным нормативным правовым документом, регулирующим пользование недрами в России, является Закон РФ "О недрах", он был принят в 1992 г., а в 1995 и в 2000 гг. в Закон был внесен ряд дополнений и изменений.
Закон состоит из 7 разделов и 52 статей.
Первый раздел "Общие положения" включает 5 статей, в которых рассматриваются общие аспекты законодательства РФ о недрах, вопросы собственности на недра и компетенция органов власти различного уровня в сфере регулирования отношений недропользования.
Второй раздел "Пользование недрами" включает 17 статей, в которых рассматриваются виды и условия пользования недрами, в том числе порядок лицензирования пользования недрами и основные права и обязанности пользователя недр.
Третий раздел "Рациональное использование и охрана недр" включает 12 статей, посвященных определению требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с использованием геологической информации о недрах.
Четвертый раздел "Государственное регулирование отношений недропользования" включает 4 статьи, в которых рассматриваются задачи государственного регулирования, определяется роль федеральных органов в организации геологического изучения недр, контроля за рациональным использованием и охраной недр и надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
Пятый раздел "Плата при пользовании недрами" включает 10 статей, в которых рассматривается система платежей за пользование недрами.
В шестом разделе "Ответственность за нарушение настоящего закона", включающем 3 статьи, рассматриваются возможные случаи нарушения закона, и определяется порядок разрешения споров по вопросам пользования недрами и возмещения причиненного вреда пользователю недр и государству.
Седьмой раздел "Международные договоры" включает одну статью, в которой отмечается приоритет международных договоров, заключенных Российской Федерацией, над настоящим законом.
Этот закон заложил ряд новых принципов пользования недрами: единый государственный фонд недр, механизм реализации полномочий субъектов федерации, региональных и местных органов власти, платность недропользования, лицензионный порядок предоставления недр в пользование, конкурсный отбор, недропользователей, их равные возможности в получении лицензий независимо от форм собственности и др.
В статье 1.2 Закона РФ "О недрах" указано, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, на территории Российской Федерации применительно к вопросам владения, пользования и распоряжения недрами применяется правовой режим, основанный на принципе двух ключей. Из закрепленного за государством по Закону права собственности на недра следует, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, т.е. недра не могут быть товаром. Недра России составляют государственный фонд (статья 2), включающий используемые и неиспользуемые участки в пределах территории страны и ее континентального шельфа. Отдельные участки недр могут иметь статус объектов федерального значения. Такой статус присваивается им на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2.1). Цель присвоения такого статуса - гарантированное обеспечение государственных потребностей страны в стратегических и дефицитных видах ресурсов недр или необходимость выполнения обязательств по международным договорам.
Органы государственной власти и государственного управления, регулирующие отношения недропользования, могут иметь общую и специальную компетенцию. В систему органов государственной власти и государственного управления общей компетенции входят: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, органы государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), органы государственной власти автономных областей и автономных округов, органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях и на других территориях (с учетом исторических и иных местных традиций).
Систему органов специальной компетенции образуют: Министерство природных ресурсов, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор) и др.
Компетенция по регулированию отношений недропользования разграничивается следующим образом:
Компетенция федеральных органов государственной власти и государственного управления общей и специальной компетенции в сфере регулирования отношений недропользования на территории РФ.
2. Совместная компетенция органов государственной власти и государственного управления РФ и ее субъектов (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования по территории РФ и территории субъектов РФ.
3. Компетенция органов государственной власти и государственного управления субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования в пределах территории соответствующего субъекта РФ.
4. Компетенция органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недропользования.
В компетенцию федеральных органов государственной власти и государственного управления РФ (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входят: разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах; определение и реализация федеральной политики недропользования; распоряжение недрами континентального шельфа РФ; установление общего порядка пользования недрами, государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность; составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды; координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами; защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ; разрешение споров между субъектами РФ по вопросам пользования недрами; заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр; государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения и др.
В соответствии с Конституцией РФ (статья 76.1) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
Совместная компетенция органов государственной власти и государственного управления РФ и ее субъектов (общая и специальная) в сфере регулирования отношений недропользования на территории РФ и территориях субъектов РФ: распоряжение государственным фондом недр, кроме участков, находящихся в исключительном ведении РФ; определение условий и порядка взимания платы за пользование недрами, установление форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения, а также утверждение договоров об условиях раздела продукции.
В соответствии с Конституцией РФ (статья 76.2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В компетенцию органов государственной власти и государственного управления субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования в пределах территории соответствующих субъектов РФ, в частности, входят; принятие и совершенствование законов и иных нормативно - правовых актов субъектов РФ о недрах; участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ; разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы; распоряжение совместно с органами государственной власти РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с органами государственной власти участков недр федерального, регионального и местного значения; определение форм и размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах; установление порядка пользова ния недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения; лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения; защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами: заключение договоров об условиях раздела продукции с субъектами хозяйственной деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения; определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых; государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием недр и их охраной в соответствии с установленным порядком; регулирование других вопросов в области недропользования, за исключением отнесенных к ведению органов государственной власти РФ.
В соответствии с Конституцией РФ (статья 76) вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии со ст.76, части 1 и 2 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.
В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В компетенцию органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входят: участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; все виды разрешительной, запретительной и контрольной деятельности, связанной с разработкой месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительством подземных сооружений местного значения; введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью населения, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.
Реализация общей федеральной политики недропользования возложена на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ. В настоящее время функции управления государственным фондом недр возложены на министерство природных ресурсов.
Законом РФ "О недрах" (статья 6) определены три основных вида пользования недрами:
геологическое изучение недр,
добыча полезных ископаемых,
строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Геологическое изучение недр включает:
работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр (т.е. с минимальным количеством буровых скважин, шурфов, канав и других выработок) с целью общего геологического изучения недр, прогнозирования землетрясений и вулканической деятельности, контроля за режимом подземных вод, мониторинга окружающей природной среды и др.;
разведку месторождений полезных ископаемых;
образование особо охраняемых геологических объектов и сбор геологических коллекционных материалов.
Работы по добыче полезных ископаемых включают:
вскрытие месторождения полезных ископаемых;
эксплуатацию месторождения полезных ископаемых открытым, подземным и геотехнологическим способами;
размещение отходов добычи и переработки полезных ископаемых в выработанном пространстве;
использование отходов добычи и переработки полезных ископаемых;
консервацию или ликвидацию горного предприятия.
Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, включают:
транспортные и гидротехнические сооружения;
объекты метрополитена;
электростанции (главным образом, ГЭС и АЭС);
базисные склады и холодильники;
объекты городского хозяйства (гаражи, пешеходные переходы, коллекторы и др.);
резервуары для питьевой воды, нефте- и газохранилища, емкости для захоронения вредных и производственных отходов;
военные объекты;
лечебные и спортивные сооружения;
сооружения культурного назначения (кинотеатры, концертные залы и др.).
Недра могут также предоставляться в пользование одновременно для разведки месторождений полезных ископаемых и их добычи.
Участок недр предоставляется пользователю в виде:
горного отвода (геометризованного блока недр.) для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и образования особо охраняемых геологических объектов;
геологического отвода для геологического изучения недр без существенного нарушения целостности недр. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия - это документ на бланке установленной формы с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии. Лицензия удостоверяет право ее вла-
дельца пользоваться участком недр (с определенными границами и в течение установленного срока) с целью:
геологического изучения недр;
разработки месторождений полезных ископаемых;
использования отходов горно-добывающего и связанного с ним перерабатывающих производств;
использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
образования особо охраняемых геологических объектов и др.
Пользователь недр в соответствии со ст.22 имеет следующие основные права:
использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии, и не противоречащей действующему законодательству;
использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье и отходы своего производства, в соответствии с лицензией и действующим законодательством;
проводить без дополнительного разрешения за счет собственных средств геологическое изучение недр в границах горного отвода, предоставленного ему лицензией;
обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.
В соответствии со статьями 17 и 23 пользователь недр обязан:
соблюдать требования законодательства, а также других утвержденных в установленном порядке правил, инструкций, нормативов и стандартов при ведении работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;
соблюдать требования технических проектов, планов и схем развития горных работ, не допускать сверхнормативных количественных и качественных потерь полезных ископаемых и их выборочной отработки;
соблюдать технологические схемы переработки минерального сырья, вести учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья; проводить дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья; совершенствовать технологию переработки минерального сырья; обеспечивать наиболее полное использование отходов производства, их складирование, учет и сохранение;
предоставлять достоверные данные о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
обеспечить безопасность работ, связанных с пользованием недрами;
соблюдать утвержденные в установленном порядке правила, инструкции, нормативы и стандарты по охране окружающей среды, зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
сохранять разведочные горные выработки, которые могут быть в дальнейшем использованы в хозяйственных целях, и ликвидировать в установленном порядке выработки, не подлежащие использованию;
выполнять условия, установленные лицензией; своевременно и правильно вносить платежи за пользование недрами;
иметь необходимую квалификацию и опыт, подтвержденные в установленном порядке, на проведение работ, связанных с пользованием недрами.
Споры по вопросам пользования недрами в соответствии со ст.50 Закона РФ "О недрах" разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном гражданско-процессуальным и арбитражным Кодексами.
Кроме Закона РФ "О недрах" в России принят еще ряд важных нормативных правовых актов, регулирующих отношения недропользования, таких, как Закон РФ "О континентальном шельфе", Закон РФ "О соглашениях о разделе продукции", Положение о порядке лицензирования пользования недрами и др.
Анализ современного российского законодательства о недрах показывает, что оно не экологично, т.е. не дает необходимых правовых гарантий охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов при пользовании недрами.
В Законе РФ "О недрах" очень слабо реализован принцип минимизации ущерба, нанесенного окружающей среде при пользовании недрами. Для выполнения этого принципа должна быть переработана статья 35 Закона, в которой рассматриваются задачи государственного регулирования отношений недропользования, поскольку в этой статье не прописаны правовые нормы, регулирующие обеспечение минимизации воздействия на окружающую среду при пользовании недрами.
Необходимо законодательно закрепить требование к обязательному проведению оценки природных условий, существовавших до начала периода пользования недрами, возможных изменений этих условий в процессе освоения ресурсов недр и к необходимости проведения соответствующих защитных мероприятий.