Законодательное регулирование использования и охраны водных ресурсов

В этом параграфе будут проанализированы два законодательных акта, регулирующих использование и охрану водных ресурсов в Российской Федерации: Водный кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон "О плате за пользование водными объектами".

Водный кодекс Российской Федерации.16 ноября 1995 г. Президентом РФ был подписан Водный кодекс Российской Федерации. Кодекс состоит из трех частей: общей, особенной и заключительной. Общая часть включает 5 разделов, объединяющих 132 статьи.

Первый раздел общей части называется "Общие положения" и включает 30 статей. В первой статье дан перечень основных понятий, используемых в Водном кодексе:

водные ресурсы - запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы;

водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима;

водный режим - изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах;

водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр;

поверхностный водоток - поверхностный водный объект с непрерывным движением вод;

поверхностный водоем - поверхностный водный объект, представляющий собой сосредоточение вод с замедленным водообменом в естественных или искусственных впадинах;

дренажные воды - вода, собираемая дренажными сооружениями и сбрасываемая в водные объекты;

сточные воды - вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории;

пользование водными объектами (водопользование) - юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов;

использование водных объектов - получение различными способами пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц;

охрана водных объектов - деятельность, направленная на сохранение и восстановление водных объектов;

загрязнение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов;

засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов;

истощение вод - устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод;

вредное воздействие вод - затопление, подтопление и другое вредное влияние поверхностных и подземных вод на определенные территории и объекты;

водопользователь - гражданин или юридическое лицо, которым предоставлены права пользования водными объектами;

лицензия на водопользование - специальное разрешение на пользование водными объектами или их частями на определенных условиях;

распорядительная лицензия - специальное разрешение на распоряжение в установленном порядке правами пользования водными объектами.

Поскольку в первой статье Кодекса упомянуты не все понятия, используемые в дальнейшем, этот перечень необходимо дополнить:

общее водопользование - использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств;

специальное водопользование - использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств;

особое водопользование - использование водных объектов, находящихся в федеральной собственности для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд.

Целями водного законодательства, как это сформулировано в ст.3, являются регулирование отношений в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду, поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных систем.

Цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды).

Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения (водные отношения) в области использования и охраны водных объектов (ст.5).

Объектом водных отношений является водный объект или его часть. В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты подразделяются (ст.6) на поверхностные водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; подземные водные объекты.

Ст.20 и 21 устанавливается правовой режим водных объектов общего пользования и водных объектов особого пользования. К водным объектам общего пользования относятся водные объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании. Водными объектами особого пользования являются водные объекты, которыми пользуется ограниченный круг лиц.

Водопользователями могут быть граждане и юридические лица, которым водные объекты предоставлены в пользование (ст.26).

Второй раздел "Право собственности и другие права на водные объекты" состоит из 34 статей, регулирующих право собственности на водные объекты.

В Российской Федерации установлена (ст.34) государственная собственность на водные объекты. Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты.

В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными объектами (ст.40).

Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь (ст.41.) следующие права на водные объекты:

право долгосрочного пользования;

право краткосрочного пользования;

право ограниченного пользования (водный сервитут).

Права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом (ст.46). Лицензия на водопользование является актом специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.

В соответствии со ст.49 лицензия на водопользование должна содержать: сведения о водном объекте; сведения о Поскольку в первой статье Кодекса упомянуты не все понятия, используемые в дальнейшем, этот перечень необходимо дополнить:

Ст.20 и 21 устанавливается правовой режим водных объектов общего пользования и водных объектов особого смерть водопользователя-гражданина;

прекращение деятельности водопользователя - юридического лица;

естественное или искусственное исчезновение водных объектов и др.

Возможно и принудительное прекращение прав пользования водными объектами в случаях: не использования водных объектов в течение трех лет; использования водных объектов не по целевому назначению; несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом и др.

Третий раздел "Государственное управление в области использования и охраны водных объектов" состоит из 20 статей, которые посвящены определению полномочий РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области использования и охраны водных объектов и их разграничению, системе органов исполнительно власти в области использования и охраны водных объектов, вопросам учета и контроля за использованием и охраной водных объектов, нормированию и лицензированию в области использования и охраны водных объектов.

К числу важнейших полномочий Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов относятся:

определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов;

владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом;

разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением;

установление порядка использования водных объектов;

установление порядка выдачи, оформления, регистрации и выдача лицензии на водопользование и распорядительной лицензии;

определение принципов экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, а также установление предельных размеров;

установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) для субъектов РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, и др.

К числу важнейших полномочий субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов относятся:

владение, пользование, распоряжение и управление водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

разработка и принятие законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих водные отношения в пределах территории субъекта РФ;

участие в разработке, согласовании, государственной экспертизе и реализация схем комплексного использования и охраны водных ресурсов на территории субъекта РФ;

установление лимитов водопользования гражданам и юридическим лицам в пределах лимитов, установленных субъекту РФ по водным объектам, находящимся в федеральной собственности, и установление лимитов водопользования по водным объектам, находящимся в собственности субъекта РФ;

установление дифференцированных размеров платы, связанной с пользованием водными объектами;

ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ, и др.

Органам местного самоуправления в соответствии со ст.68 могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов и необходимые для реализации этих полномочий материальные и финансовые средства.

Для государственного управления в области использования и охраны водных объектов образуется единая система органов исполнительной власти РФ. В субъектах РФ с этой целью также образуется система органов исполнительной власти. В соответствии со ст.73 и 74 для управления использованием и охраной водного фонда создается специально уполномоченный государственный орган. Положение об этом органе утверждается Правительством РФ.

В Водном кодексе выделены следующие сферы государственного управления в области использования и охраны водных объектов (ст.75-84):

водохозяйственные балансы, т.е. расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами;

схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, которые разрабатываются в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов и предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод;

государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов, необходимые для планирования и осуществления рационального водопользования, восстановления и охраны водных объектов;

государственный мониторинг водных объектов, т.е. система регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий;

государственный учет поверхностных и подземных вод, т.е. систематическое определение и фиксация в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории;

государственный водный кадастр, т.е. свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях;

государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;

государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, который призван обеспечить соблюдение порядка использования и охраны водных объектов, лимитов водопользования, стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов, режима использования территорий водоохранных зон и иных требований водного законодательства РФ;

нормирование в области использования и охраны водных объектов, которое заключается в установлении лимитов водопользования, а также в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов;

лицензирование в области использования и охраны водных объектов;

государственное регулирование водохозяйственной деятельности, осуществляемое специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Четвертый раздел "Использование и охрана водных объектов" содержит 44 статьи, в которых регулируются цели и способы использования водных объектов, порядок осуществления общего и специального водопользования, права и обязанности водопользователей при использовании водных объектов, охрана водных объектов от загрязнения и засорения, в том числе подземных водных объектов, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, меры предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод, вопросы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов.

В соответствии со ст.85 водные объекты могут использоваться для следующих целей: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; здравоохранения; промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; пожарной безопасности; рыбного хозяйства; охотничьего хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и для иных целей.

Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов.

Общее водопользование может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование.

Специальное водопользование осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, порядок предоставления водных объектов в особое пользование устанавливается Правительством Российской Федерации.

Использование отдельных водных объектов или их частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено в соответствии со ст.89 в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 90 устанавливает правовое понятие - лимиты водопользования (водоснабжения и водоотведения), т.е. предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок государственным органом управления использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам и с государственным органом управления использованием и охраной недр. Если водный объект находится в собственности субъекта Российской Федерации, лимиты водопользования устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, осуществляющего свои полномочия на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статья 91 определяет порядок предоставления водных объектов в пользование на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом. Водные объекты предоставляются в пользование путем выделения участков акватории, мест забора и сброса воды, а также другими способами, определенными водным законодательством Российской Федерации.

Права и обязанности водопользователей при использовании водных объектов регулируются ст.92.

При использовании водных объектов водопользователи имеют право:

осуществлять водопользование в соответствии с водным законодательством Российской Федерации;

получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов, необходимую для осуществления их деятельности;

осуществлять другие права, предусмотренные водным законодательством Российской Федерации.

При использовании водных объектов водопользователи обязаны:

рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;

не допускать нарушения прав других водопользователей, ухудшения здоровья и качества окружающей природной среды;

содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства и предупреждать аварийные и чрезвычайные ситуации;

своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;

соблюдать установленный режим использования и охраны водных объектов.

Глава 11 посвящена различным видам охраны водных объектов, а ст.99 регулирует охрану водных объектов от загрязнения при добыче полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов. Эти работы должны вестись таким образом, чтобы они не оказывали вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы. При этом не должно быть допущено загрязнение, засорение и истощение водных объектов.

Водный кодекс определяет, что при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.

Водным кодексом предусмотрен ряд мер, направленных на предотвращение загрязнения и ухудшение качества водных объектов при их эксплуатации. Так, ст.106 запрещено при эксплуатации хозяйственных и других объектов: осуществлять сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод; производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние; осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.

При эксплуатации подземных водных объектов необходимо принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод (ст.107).

Для поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, законодательством Российской Федерации установлены нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условий целевого использования водного объекта.

В ст.112-114 содержатся правовые нормы, регулирующие охрану водных объектов при землепользовании, использовании и охране лесов и использовании недр. В соответствии с этими нормами пользователи обязаны не допускать засорение, загрязнение и истощение водных объектов.

Ст.118 определяет правовой статус особо охраняемых водных объектов, к которым относятся водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Эти объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих органов исполнительной власти. В соответствии со ст.119 особо охраняемые водные объекты международного значения (трансграничные или пограничные водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, водно-болотные угодья), режим их использования и охраны определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Глава 12 кодекса посвящена экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных объектов, которое предусматривает создание систем: платежей, связанных с пользованием водными ресурсами; финансирования восстановления и охраны водных объектов; экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает: плату за пользование водными объектами (водный налог); плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.

Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и ее предельные размеры определяются законодательством Российской Федерации.

Платежи за пользование водными объектами (водный налог) в соответствии со ст.123 и 124: осуществляют граждане и юридические лица, имеющие лицензию на водопользование; поступают в федеральный бюджет (40 %) и бюджеты субъектов Российской Федерации (60 %), на территориях которых осуществляется использование водных объектов.

Платежи, направляемые на восстановление и охрану водных объектов, вносятся за: изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита; сверхлимитное изъятие воды; использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование; сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах установленных лимитов.

Эти платежи поступают в федеральный бюджет (40 %) и в бюджет субъекта федерации (60 %).

За сверхлимитное изъятие воды, сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, и сброс сточных вод нормативного качества сверх установленных лимитов устанавливается повышенная плата. В соответствии со ст.126 за выдачу лицензий на водопользование взимается специальный сбор, размер которого определяется исходя из расходов на экспертизу заявок на пользование водными объектами, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензий.

Сбор за выдачу лицензий на водопользование взимается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Размер сбора утверждается по представлению этого органа органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Водном кодексе определены принципы экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов, которые включают:

установление налоговых и иных льгот, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

установление налоговых, кредитных и иных льгот, предоставленных водопользователям.

Порядок предоставления налоговых, кредитных и иных льгот за рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов устанавливается законодательством Российской Федерации.

Пятый раздел Водного кодекса "Разрешение споров по вопросам использования и охраны водных объектов и ответственность за нарушение водного законодательства Российской Федерации" состоит из четырех статей, в которых рассматриваются: порядок разрешения споров по вопросам использования и охраны водных объектов, ответственность граждан и юридических лиц за нарушение водного законодательства и основания признания недействительными сделки, совершенные с нарушением водного законодательства.

Шестой раздел (особенная часть кодекса)"Целевое использование водных ресурсов" включает 16 статей, в которых регулируются использование водных ресурсов для различных целей. В этих статьях обращается особое внимание на необходимость охраны водных и рыбных ресурсов при водопользовании.

Заключительная часть Водного кодекса посвящена условиям его ввода в действие.

Федеральный Закон "О плате за пользование водными объектами" был подписан Президентом Российской Федерации 6 мая 1998 г. Он включает 12 статей, в которых регламентируются плательщики платы за пользование водными объектами, сами объекты платы, платежная база, ставки платы, льготы по плате, определение суммы платы, порядка и сроков уплаты, порядок вступления в силу данного Федерального Закона.

Плательщиками платы за пользование водными объектами признаются организации и предприниматели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств, подлежащих лицензированию.

Объектом платы признается пользование водными объектами в целях: осуществления забора воды из водных объектов; удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде; использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги, а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ; осуществления сброса сточных вод в водные объекты.

Платежная база в соответствии со ст.3 Федерального закона определяется как объем воды, забранной из водного объекта; объем продукции (работ, услуг), произведенной (выполненных, оказанных) при пользовании водным объектом без забора воды; площадь акватории используемых водных объектов; объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.

Ст.4 регулирует ставки платы за пользование водными объектами в следующих размерах (на момент принятия закона):

30,0 - 176,0 руб. за 1 тыс. м3 воды, забранной из поверхностных водных объектов в пределах установленных лимитов,' - для плательщиков, осуществляющих забор воды;

0,5 - 5,0 руб. за 1 тыс. кВт-ч вырабатываемой электроэнергии - для плательщиков, осуществляющих эксплуатацию гидротехнических сооружений;

1,3 - 7,3 тыс. руб. в год за 1 км2 площади использования акватории водных объектов - для плательщиков, осуществляющих добычу полезных ископаемых, размещение объектов организованной рекреации, плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, а также проведение буровых, строительных и иных работ;

3,2 - 27,0 руб. за 1 тыс. м3 сточных вод - для плательщиков, осуществляющих сброс сточных вод в водные объекты в пределах установленных лимитов. Минимальные и максимальные ставки платы по бассейнам, озерам, морям и экономическим районам устанавливаются Правительством Российской Федерации.

При заборе или сбросе воды сверх установленных лимитов (месячных или годовых) ставки платы для плательщиков в части такого превышения увеличиваются в пять раз по сравнению со ставками платы, установленными выше. При пользовании водными объектами без соответствующей лицензии ставки платы увеличиваются в пять раз по сравнению со ставками платы, обычно устанавливаемыми в отношении такого пользования на основании лицензии.

Ст.5 разрешает законодательным органам субъектов Российской Федерации устанавливать льготы по плате для отдельных категорий плательщиков.

В соответствии со статьями 7 и 8 сумма платы включается в себестоимость продукции (работ, услуг) и зачисляется в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в следующем соотношении: федеральный бюджет - 40 %, бюджет субъекта Российской Федерации - 60 %.

Известные экологи